Innledning
Temaet for denne artikkelen er offentleglovas regler om innsyn i dokumenter i personalsaker.1 Målet er å redegjøre for når offentligheten har krav på innsyn i dokumenter som omhandler personalsaker, og når det er adgang til å unnta dokumenter fra slikt innsyn. Som det vil fremgå nedenfor, er adgangen til å unnta dokumenter fra innsyn ganske snever.
Arbeidsforhold i kommunal og fylkeskommunal sektor reguleres av arbeidsmiljøloven. Arbeidsforholdet til embetsmenn og tjenestemenn i staten reguleres derimot av statsansatteloven. Denne artikkelen vil ta utgangspunkt i arbeidsmiljølovens regler, og de prosessene som følger av denne loven.
Vi vil først redegjøre for hvilke dokumenter det kan være tale om å unnta fra offentlighet. Deretter vil vi redegjøre for de regler som gjelder for allmenhetens innsyn i dokumenter i personalsaker. Hovedregelen er innsynsrett, men det finnes noen unntak som kan komme til anvendelse i personalsaker. Noen av reglene gjør unntak for visse opplysninger, mens andre gjelder hele dokumentet. Videre gjør noen regler varig unntak for innsynsretten, mens andre unntaksbestemmelser kun gjelder for en begrenset tidsperiode (såkalt utsatt innsyn). Videre går det et viktig skille mellom opplysninger som arbeidsgiver plikter å unnta fra innsyn fordi opplysningene er taushetsbelagte, og opplysninger/dokumenter som kan unntas fra innsyn. Avslutningsvis i artikkelen gjør vi noen betraktninger rundt reglene.
Hvilke dokumenter kan det være tale om?
Med personalsaker tenker vi her på saker hvor arbeidstaker har begått handlinger som arbeidsgiver mener at kan være kritikkverdige, og hvor arbeidsgiver setter i gang en prosess for å avdekke faktiske forhold knyttet til handlingen(e) samt en vurdering av hvilke arbeidsrettslige konsekvenser handlingen(e) skal få.
Ofte vil prosessen starte med at arbeidsgiver forsøker å klarlegge de faktiske forholdene. Det vil da typisk avholdes en personalsamtale med den saken gjelder og ofte også samtaler med andre involverte, for eksempel kollegaer, klienter eller samarbeidspartnere. Fra slike møter føres det normalt referater. Videre innhentes det ikke sjelden dokumenter utenfra som kan belyse hvorvidt det foreligger kritikkverdige handlinger.
Beslutter arbeidsgiver å gå videre med saken, vil det bli sendt ut et forhåndsvarsel eller en innkalling til drøftelsesmøte. Et forhåndsvarsel besvares ofte skriftlig, enten fra arbeidstaker selv eller gjennom tillitsvalgt eller advokat. Avholdes det drøftingsmøte vil det bli laget et referat fra møtet. Enkelte ganger foreligger det også korrespondanse mellom arbeidsgiver og arbeidstakers rådgiver om saken i forkant og/eller i etterkant av drøftelsesmøtet. Er det aktuelt med oppsigelse eller avskjed, vil det alltid foreligge et vedtak om dette. Hvor beslutningsmyndigheten er lagt til et kollegialt organ, vil det alltid foreligge en innstilling fra administrasjonen. Ofte vil arbeidstaker kreve forhandlinger i etterkant av en oppsigelse eller en avskjed, og det vil da også i forbindelse med dette foreligge dokumenter, herunder en protokoll fra forhandlingsmøtet.
Av og til løses personalsaker ved at det inngås en avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Det vil typisk dreie seg om en fratredelses-/sluttavtale eller en avtale om overgang til annen stilling. Slike avtaler inngås alltid skriftlig.
Hvilke regler gjelder for allmenhetens innsyn i dokumenter i personalsaker?
Hovedregelen om innsyn i offentlige dokumenter
Det følger av offentleglova § 2 at saksdokumenter «er opne for innsyn» og at «alle» kan kreve innsyn i saksdokumenter hos det aktuelle organet. Hva som er å anse som et saksdokument er regulert i offentleglova § 4. Saksdokumentbegrepet er vidt og teknologinøytralt. For alle praktiske formål vil alle dokumenter i en personalsak være omfattet.
At saksdokumenter er åpne for innsyn innebærer at dokumentene i utgangspunktet er offentlige, uavhengig av hvem som ber om innsyn og formålet bak et innsynskrav. Hvem som helst kan altså kreve innsyn uten noen nærmere begrunnelse. Hovedformålet med hovedregelen om offentlighet er å legge til rette for at offentlig virksomhet skal være åpen og gjennomsiktig, for på denne måte å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll, jf. offentleglova § 1.
Utgangspunktet om at alle saksdokumenter er offentlige, gjelder også for dokumenter i personalsaker. Det gjelder ingen særskilte unntak for denne typen dokumenter. Det må derfor vurderes i hvilken grad offentleglovas generelle unntaksregler kan komme til anvendelse i personalsaker.
Unntakene fra hovedregelen om offentlighet er å finne i offentleglova kapittel 3. Som nevnt gjelder noen av unntakene dokumenter, mens andre kun gjelder for opplysninger. I det siste tilfellet kan altså ikke hele dokumentet unntas fra offentlighet. Bestemmelsene gir kun anledning til «sladding» av visse opplysninger, med mindre vilkårene i offentleglova § 12 om unntak for resten av dokumentet er oppfylt.
Forbud mot innsyn på grunn av lovbestemt taushetsplikt
Generelt
I personalsaker er det praktisk viktigest unntaket fra innsynsretten offentleglova § 13 som gjelder opplysninger som er taushetsbelagte. Bestemmelsens første ledd lyder slik:
«Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn.»
Unntaket gjelder altså kun taushetsplikt som følger av lov, eller som har hjemmel i lov. Avtalebasert taushetsplikt hjemler således ikke unntak fra innsynsretten.2 Som det fremgår av ordlyden («er unnatekne frå innsyn»), plikter forvaltningen å nekte innsyn i slike opplysninger. Det kan altså ikke utøves såkalt merinnsyn etter offentleglova § 11 i taushetsbelagte opplysninger.
De generelle reglene om taushetsplikt følger av forvaltningsloven § 13 første ledd, som lyder slik:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»
I personalsaker vil det være alternativet om «noens personlige forhold» som er aktuelt. Bestemmelsen gir ikke noen nærmere definisjon av hva «noens personlige forhold» er, men slår i annet ledd fast at «[s]om personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige».
Utgangspunktet er at karakteristikken «personlige forhold» innebærer at det må dreie seg om noe som det er vanlig å ønske å holde for seg selv. I Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) pkt. 3.2.2 side 14 nevnes for eksempel slektskaps-, hjem- og familieforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv. Opplysninger om seksuell legning vil også typisk være taushetsbelagt. Opplysninger om arbeidssted, arbeidstid, yrke og stilling er derimot normalt ikke underlagt taushetsplikt, og det tilsvarende vil gjelde også for opplysninger om tidligere arbeidssteder og yrker.
Taushetsplikten om opplysninger om offentlige ansatte rekker imidlertid ikke like langt som ellers. Ombudsmannen har formulert utgangspunktet slik i SOM-2011-1374:
«Taushetsplikten for personlige forhold gjelder også for offentlige tjenestemenn. Fordi offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser i sitt virke, rekker likevel ikke taushetsplikten like langt som ellers når det er tale om tjenestehandlinger foretatt av offentlige tjenestemenn. Det er av betydning at offentligheten i en viss utstrekning kan gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid. … hvor snever taushetsplikten er for offentlige tjenestemenns tjenestehandlinger, vil være avhengig av hvor høy stilling vedkommende har, om allmennhetens tillit til stillingen er særlig viktig og hvor nært knyttet til stillingen de aktuelle opplysningene er.»
I personalsaker vil det typisk bli spørsmål om hvorvidt opplysninger om at det er ilagt en reaksjon er taushetsbelagt, om beskrivelser av den mulig kritikkverdige handlingen er taushetsbelagt og om opplysninger om prosessen herunder inngåelse av eventuelle avtaler er taushetsbelagt.
Det er ikke tvilsomt at opplysninger om at det er ilagt en reaksjon, og hvilken arbeidsrettslig reaksjon som er ilagt, ikke er taushetsbelagt, se Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 punkt 6.2.3.2 side 83. Heller ikke vurderinger av hvilken reaksjon som skal ilegges er i utgangspunktet taushetsbelagt. Noen ganger vil det være tale om andre reaksjoner i tillegg til, eller i stedet for, de rent arbeidsrettslige. Slike opplysninger er normalt heller ikke taushetsbelagt, se for eksempel SOMB-1997-25 om regresskrav, JDLOV-2005-3575 om inndragelse av autorisasjoner samt SOM-2015-1210 om erstatningskrav mot arbeidsgiver.
Når det gjelder opplysninger om selve den kritikkverdige handlingen, er rettstilstanden beskrevet slik i Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 punkt 6.2.3.2 side 83:
«Det vil og vere høve til å opplyse om den direkte årsaka til reaksjonen, til dømes at personen har utvist grov uforstand i tenesta, medan opplysningar om den nærare bakgrunnen for handlingane derimot vil vere omfatta av teieplikt dersom desse opplysningane seier noko om tenestemannens personlege karakter.»
Dersom bakgrunnen for den kritikkverdige handlingen er for eksempel rusmisbruk, psykiske/sosial problemer, fysisk sykdom, endrede familieforhold eller nærståendes rusmisbruk/helse, vil opplysningene om dette være taushetsbelagt. Karakteristikker av den offentlig ansattes utførelse av sitt arbeid er imidlertid ikke taushetsbelagt, se for eksempel SOMB-2004-7 hvor det fremgår at verken private parters eller kollegaers karakteristikker av hvordan en offentlig ansatt utfører arbeidet sitt er taushetsbelagt.
Det er også klart at opplysninger om prosessen i utgangspunktet ikke er taushetsbelagt, for eksempel om at det er avholdt personalsamtaler, drøftelsesmøte e.l. Av SOMB-2004-20 fremgår det at opplysninger om at arbeidstaker hadde engasjert advokat og vurderte rettslige skritt mot arbeidsgiver ikke var taushetsbelagt. SOM-2015-1210 gjaldt en sak hvor ansatte i Øvre Romerike Brann og Redning hadde foretatt en testing av en brannslukker for et privat firma, og deretter lagt ut en film om dette på et offentlig nettsted. Det fremgår av uttalelsen at opplysninger om at det ble avholdt personalsamtaler med de aktuelle tjenestemennene, at de måtte beklage det de hadde gjort og at filmen ble tatt av nettet, ikke var taushetsbelagte opplysninger.
Ikke sjelden løses personalsaker ved at det inngås avtaler om at den ansatte fratrer mot etterlønn eller annen økonomisk kompensasjon, eller det inngås avtaler om omplassering, fratakelse av visse arbeidsoppgaver e.l. Eksistensen av slike avtaler er normalt ikke taushetsbelagt, se SOM-2014-2514 med videre henvisninger. At fratreden eller degradering er en opplysning man normalt ønsker å holde for seg selv, er altså ikke tilstrekkelig til å konstatere taushetsplikt. Avtalevilkårene, typisk bestemmelser om etterlønn e.l., er neppe heller gjenstand for taushetsplikt, se for eksempel SOMB-1996-18. I det hele tatt er det vanskelig å se for seg at avtaleklausuler i denne typen avtaler vil inneholde taushetsbelagt informasjon. Det måtte i så fall være dersom man innledningsvis i avtalen tar inn en bestemmelse om bakgrunnen for avtalen, og her sier noe for eksempel om at den ansatte ikke har skjøttet arbeidet sitt på grunn av rusmisbruk og at man derfor har funnet grunn til å inngå en avtale om å avslutte arbeidsforholdet. Opplysningen om rusmisbruk vil da være taushetsbelagt.
Fratredelsesavtaler og lignende avtaler inneholder svært ofte konfidensialitetsklausuler. Slike klausuler har imidlertid ingen betydning for innsynsretten. Som nevnt innledningsvis under dette punktet er det kun lovbestemt, og ikke avtalebasert taushetsplikt, som hjemler unntak fra innsynsretten.
Som det fremgår av sitatet ovenfor fra SOM-2011-1374 skal i prinsippet vurderingen av hvorvidt en opplysning om en offentlig ansatt er taushetsbelagt eller ei, blant annet bero på hvor høy stilling vedkommende har. At den aktuelle ansatte har en høy stilling benyttes i blant som (tilleggs)argument for at en opplysning ikke er taushetsbelagt.3 Det motsatte argumentet, at den aktuelle ansatte har en lav stilling og at dette tilser at en opplysning er taushetsbelagt, har vi imidlertid ikke funnet spor av i de avgjørelsene vi har gått gjennom. De hovedregler om hva som er taushetsbelagt eller ei som det er redegjort for ovenfor, synes således i stor grad å gjelde uavhengig av hvilken stilling den ansatte har.
Særlig om straffbare forhold og andre lovbrudd
Ikke sjelden er den aktuelle kritikkverdige handlingen også straffbar eller innebærer brudd på andre lover. Dette reiser særlige problemstillinger. Det må her skilles mellom mulig straffbare handlinger eller lovbrudd foretatt i forbindelse med utførelsen av arbeidsoppgavene, og handlinger foretatt som privatperson.Er handlingene foretatt som privatperson er utgangspunktet at opplysninger om dette er taushetsbelagt. Dette kan stille seg annerledes dersom opplysningene sier noe om hvor egnet en person er til å utøve et yrke det er knyttet særlig tillitt til, se JDLOV-2005-3575. Det vil for eksempel være klart at opplysninger om at en ansatt i barnevernet er dømt for seksuelle overgrep mot barn, ikke er taushetsbelagt.Er handlingene foretatt i forbindelse med utførelsen av arbeidsoppgaver er utgangspunktet det motsatte – opplysninger om at det er begått en straffbar handling eller et lovbrudd og de konsekvenser dette har fått, er ikke taushetsbelagt, se Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 punkt 6.2.3.2 side 83, JDLOV-2005-3575 og SOM-2015-949/1458. Også her gjelder det et unntak dersom bakgrunnen for eller årsaken til handlingen er for eksempel sykdom, rusmiddelproblemer eller andre personlige problemer, jf. ovenfor under punkt 3.2.1 og JDLOV-2005-3575.For ansatte i stillinger hvor det er svært viktig med allmenhetens tillit eller som er av ledende karakter, står utgangspunktet om at det ikke foreligger taushetsplikt om lovbrudd og straffbare handlinger enda sterkere, se JDLOV-2005-3575 som gjelder helsepersonell og hvor det uttales følgende:
Tidspunktet for når det er aktuelt å gi innsyn vil kunne ha stor betydning for om det foreligger taushetsplikt. Er man på et tidlig stadium i saken hvor det knytter seg begrunnet usikkerhet til om beskyldninger eller mistanker medfører riktighet, vil opplysningene kunne være undergitt taushetsplikt. Som et eksempel kan nevnes SOM-2015-949/1458 som gjaldt innsyn i en granskningsrapport fra PwC om Forsvarets salg av fartøyer. Av granskningsrapporten fremgikk det at det kunne foreligge straffbare handlinger eller andre lovbrudd i forbindelse med fartøysalgene. Spørsmålet var om identifiserende opplysninger om personer som var mistenkt for straffbare handlinger eller andre lovbrudd i tilknytning til fartøysalgene og om enkelte beskrivelser av handlingene i granskningsrapporten, var taushetsbelagte. Om betydningen av at det kun forelå en mistanke uttalte ombudsmannen:
Som det fremgår av sitatet, la ombudsmannen til grunn at de aktuelle ansatte forvaltet viktige verdier på vegne av det offentlige, og at det er viktig at slike personer har tillit. Det ble også lagt til grunn at allmennheten hadde en berettiget interesse i å få kjennskap til hva som hadde skjedd. Til tross for dette kom ombudsmannen til at opplysningene var taushetsbelagt fordi det på den aktuelle tiden kun forelå en mistanke.
Bestemmelser som kan gi grunnlag for varige unntak4 fra innsynsretten
Unntak fra innsynsretten av hensyn til det offentliges personalforvaltning
Det følger av offentleglova § 23 første ledd hjemler at det «kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet».
Unntaket verner kommunens økonomiske interesser i forhandlingssituasjoner og lignende situasjoner. Bestemmelsen gir ikke adgang til å unnta dokumenter for å verne private interesser, herunder å beskytte arbeidstakeres interesser. Unntaket gjelder videre bare for de aktuelle opplysningene, og ikke hele dokumentet. Fordi det oppstilles et vilkår om nødvendighet, gir unntaket normalt bare hjemmel til å unnta opplysninger frem til forhandlingene er avsluttet.
Bestemmelsen åpner således sjelden for å gjøre varige unntak, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 23 side 145. Det kan imidlertid tenkes at det er nødvendig med et varig unntak, for eksempel der avtalen røper forhandlingsstrategier eller andre forhold som vil aktualiseres også i senere forhandlinger.
Dette er uttrykt slik i Rettleiar til offentleglova, G-2009-4198.8.2 (side 140):
«Det kan likevel tenkjast situasjonar der det framleis vil vere påkravd å gjere unntak for opplysningar etter at den aktuelle saka er avslutta, til dømes der opplysningane gjeld forhandlingsstrategiar eller tolegrensa for kor mykje som kan betalast, og desse opplysningane også vil vere relevante for framtidige forhandlingar».
Det kan stilles spørsmål ved om denne bestemmelsen kan gi grunnlag for å unnta fratredelsesavtaler og lignede avtaler fra innsyn ut fra en betraktning om at dersom offentligheten får innsyn i slike avtaler, kan det svekke det offentliges posisjon i forhandlinger om nye slike avtaler. Trolig er det vanskelig å vinne frem med et slikt synspunkt.5 Kravet om at unntak fra innsyn er «påkrevd», er et strengt vilkår. Det innebærer ifølge forarbeidene6 at det må foreligge en konkret fare for at innsyn kan skade det offentliges interesser, samt at skaden er av et visst omfang og en viss alvorlighet.
SOMB-1996-18 gjaldt en fratredelsesavtale for en rådmann. I denne saken uttalte ombudsmannen følgende:
«Jeg kan heller ikke se at det er påvist noen grunn til at en offentliggjøring skulle svekke kommunens fremtidige forhandlingsposisjon. I tilknytning til dette nevner jeg også allmennhetens behov for innsyn og kontroll med den offentlige forvaltning og disponering av offentlige midler m.v. på samfunnets vegne, som offentlighetsprinsippet i loven er et utslag av. Det knytter seg klare betenkeligheter til å hemmeligholde selve eksistensen av slike avtaler for kommunens innbyggere etter at forhandlingene er sluttført og avtalen gjennomført».
Fylkesmannen i Oppland har også vært skeptisk til å unnta sluttavtaler fra innsyn med hjemmel i § 23 (den tidligere offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a). I brev til Sel kommune av 2. november 2010 konkluderte Fylkesmannen med at en sluttavtale inngått mellom en prosjektleder og kommunen ikke kunne unntas fra innsyn. Kommunen hadde blant annet anført at dersom en sak som denne «ikke kan løses i minnelighet uten eksponering i media, mener kommunen at dette åpenbart vil innvirke på kommunens personalforvaltning». Til dette uttalte fylkesmannen følgende:
«Slik Fylkesmannen ser det, kan lovens ordlyd («personalforvaltning») tale for at det er relevant å legge en viss vekt på eventuelle konsekvenser en offentliggjøring vil få for andre personalsaker i kommunen, slik det blir anført fra kommunen. Loven krever imidlertid at unntak må være »påkrevd», og ifølge veilederen til offentlighetsloven er dette et strengt krav.
Skulle kommunens synspunkt blitt lagt til grunn, ville alle avtaler som gjelder avslutning av arbeidsforhold i det offentlige vært unntatt, noe som ikke kan sies å være i samsvar med intensjonen i offentlighetsloven, jf. sitatet fra veilederen.»
Fylkesmannen understreket også de generelle betenkelighetene med å unnta denne typen avtaler fra innsyn:
«Det vises her til at kommuner og andre offentlige instanser forvalter midler på vegne av fellesskapet og at den klare hovedregelen i andre tilfeller er at det skal være åpenhet om avlønning i det offentlige.»
Offentleglova § 23 kan gi hjemmel for å unnta dokumenter som omhandler konflikter på arbeidsplassen fra innsyn. Fra Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 23 side 145, hitsettes:
«Vidare vil unntaket kunne femne om opplysningar som gjeld konfliktar på arbeidsplassen. Føresegna kan likevel berre nyttast for å verne om interessene til forvaltningsorganet, og kan i utgangspunktet ikkje brukast når det berre er andre interesser som blir skadelidande ved innsyn, til dømes interessene til tilsette eller til ei fagforeining som er involvert i ein konflikt»
Bestemmelsen i § 23 kan klart ikke benyttes til å unnta ethvert dokument om konflikter på arbeidsplassen fra innsyn ut fra en betraktning om at det er skadelig for det offentlige at konflikten blir kjent. Som tidligere fremholdt, er det et krav at skaden på det offentliges interesser er av et visst omfang og en viss alvorlighet. Konflikter oppstår på de fleste arbeidsplasser, og det må således antas at det skal ganske mye til før det offentliges interesser blir skadelidende ved at det blir kjent at det foreligger en konflikt. Vi antar derfor at det kun vil være i unntakstilfeller at bestemmelsen kan benyttes, for eksempel hvor den offentlige virksomhetens ansvar eller oppgaver er av en slik art at offentlighet omkring konflikter i virksomheten hindrer utførelsen av disse oppgavene. Se også SOMB-1996-18 hvor det fremholdes at «forholdet må vurderes konkret bl. a. i forhold til om det er et pågående problem som er gjenstand for forhandlinger, eller er et tilbakelagt stadium».
Selv om vilkårene i § 23 for å nekte innsyn er oppfylt, plikter det offentlige organet å vurdere om det likevel skal gis innsyn, se offentleglova § 11 om merinnsyn. Bestemmelsen lyder slik:
«Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.»
Bestemmelsen i offentleglova § 11 innebærer ikke noen selvstendig rettslig plikt til å gi innsyn, men pålegger forvaltningen en ubetinget plikt til å vurdere om innsyn skal gis også når unntakene kommer til anvendelse. I tillegg følger det av bestemmelsen en oppfordring til å gi innsyn dersom interesseavveiningen tilsier det, jf. Rettleiar til offentleglova G-2009-419 punkt 4.9.1 side 64.
Ved vurderingen av om det skal gis merinnsyn skal det altså gjøres en interesseavveining. Hensynene som taler for tilbakehold skal veies mot de hensyn som taler for innsyn. Dersom det er hjemmel for å unnta noe fra offentlighet, må forvaltningen ta stilling til om hensynene bak den aktuelle unntaksbestemmelsen faktisk gjør seg gjeldende i den aktuelle saken. Dersom hensynene ikke gjør seg gjeldende, slik at det ikke er et reelt og saklig behov for å nekte innsyn, vil det ikke være grunnlag for å holde tilbake opplysningene, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 23 side 129, Rettleiar til offentleglova G-2009-419 punkt 4.9.1 side 63 og SOMB-2009-20. I slike tilfeller bør det gis helt eller delvis merinnsyn.
I og med at § 23 inneholder et skadevilkår, vil momentene i vurderingen av om tilbakehold er nødvendig langt på vei være de samme som ved vurderingen av om det bør gis merinnsyn, jf. også SOM-2016-1004. Det må likevel gjøres en konkret vurdering. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 5.3.4 side 41 fremheves det at skadevilkåret kun setter søkelyset på det ene settet av kryssende hensyn – de mulige skadevirkningene av innsyn og behovet for unntak. Behovet for unntak må veies mot de hensynene som taler for innsyn. Dette vil variere fra sak til sak, og fordrer en konkret vurdering.
Unntak fra innsynsretten for melding, tips eller lignende om lovbrudd fra private
Det følger av offentleglova § 24 annet ledd første punktum at det «kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot fra private».
I forarbeidene er det presisert at det ikke er noen forutsetning at dokumentet gjelder et straffbart forhold, bestemmelsen gjelder også lovbrudd som bare er undergitt administrative eller tjenstlige reaksjoner, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 24 side 146. Det må imidlertid dreie seg om brudd på formell lov, og det er derfor ikke tilstrekkelig om handlingen strider mot for eksempel yrkesetiske regler eller interne instrukser.
De dokumenttypene som kan holdes tilbake er «melding, tips eller liknande dokument om lovbrot». Begrepet melding omfatter typisk opplysning til politiet eller påtalemyndigheten om et påstått lovbrudd med sikte på etterforskning. Tips eller lignende dokument tar sikte på opplysninger om mulige lovbrudd som blir gitt til forvaltningen, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 24 side 146. Det er ikke et vilkår at det faktisk har skjedd et lovbrudd. Dette vil ofte framstå som uklart på det tidspunktet det blir levert inn en melding eller et tips.
Bestemmelsen kommer kun til anvendelse på henvendelser fra private til offentlige organer. Det offentlige organets svar på henvendelsen kan ikke unntas i medhold av denne bestemmelsen, jf. JDLOV-2010-2678.
I personalsaker vil bestemmelsen kunne hjemle unntak fra innsyn i henvendelser fra klienter eller andre privatpersoner om ansattes påståtte brudd på lovverket. En kan for eksempel tenke seg at en foresatt sender et brev til skolen hvor det hevdes at en lærer bryter opplæringslova § 9A-4 om aktivitetsplikt for å sikre at elever har et trygt og godt psykososialt skolemiljø. Et slikt brev kan unntas fra innsyn med hjemmel i § 24 annet ledd første punktum.
Også ved unntak fra innsyn etter denne bestemmelsen plikter det offentlige organet å vurdere om det likevel skal gis innsyn etter offentleglova § 11, se ovenfor under punkt 3.3.
Arbeidsmiljøloven har i 2 A-4 en bestemmelse om taushetsplikt ved varsling til offentlig myndighet og en bestemmelse i § 18-2 om Arbeidstilsynets beskyttelse av kilder. Begge bestemmelsene fastslår at mottakerorganet har taushetsplikt om melder/varslers identitet.
Disse bestemmelsene kan særlig få betydning hvor private varsler/melder om kritikkverdige forhold som ikke innebærer lovbrudd. I slike tilfeller vil altså varslers/melders identitet være unntatt fra innsyn etter offentleglova § 13.
Utsatt offentlighet
Det offentlige organet har etter offentleglova § 5 en rett til å utsette innsyn i dokumenter under visse omstendigheter. Den aktuelle delen av bestemmelsen, første ledd, lyder:
«Organet kan fastsetje at det i ei bestemt sak først skal vere innsyn frå eit seinare tidspunkt i saksførebuinga enn det som følgjer av §§ 3 og 4, såframt det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre, gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige eller private interesser.»
Bestemmelsen oppstiller to kumulative vilkår. For det første må dokumentene gi et «direkte misvisande bilete» av saken og for det andre må innsyn «skade klare samfunnsmessige eller private interesser». I forarbeidene fremheves det at vilkårene er svært strenge, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 5 side 122. Det er dokumentene som i seg selv må være egnet til å gi et misvisende bilde av saken. Hvordan de forutses håndtert av pressen, er som et utgangspunkt ikke avgjørende.
Det er ikke tilstrekkelig at dokumentene gir et unyansert bilde av saken – bildet må være direkte misvisende. Videre må den påståtte skaden knytte seg direkte til at dokumentene gir et misvisende bilde av saken, og det må foreligge en konkret fare for ikke uvesentlige skadevirkninger på private eller offentlige interesser. Det må være sammenheng mellom den potensielle skaden og at dokumentene gir et «direkte misvisende bilde». Om skadevirkningene kan oppstå av andre grunner – for eksempel som følge av realiteten i saken – er uten betydning.
Videre følger det direkte av ordlyden i første punktum at utsettelse bare kan skje fram til et senere tidspunkt i saksforberedelsen. Etter avslutning av saken er det ikke lenger mulig å beslutte utsatt innsyn. Vurderingen av om vilkårene for utsatt innsyn er oppfylt, må foretas på grunnlag av forholdene i saken slik de fremstår på det tidspunktet vurderingen foretas, jf. SOMB-2011-1374.
Det er forutsatt i forarbeidene at bestemmelsen kan være aktuell i personalsaker mot offentlige ansatte, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 5 side 122.
«Vilkåra i føresegna er som nemnt strenge. Det vil særleg vere aktuelt å bruke denne føresegna på eit tidleg stadium i saker der nokon rettar grove skuldingar mot ein bestemd tenestemann hos det offentlege eller mot private. Føresegna vil også etter situasjonen kunne brukast på eit tidleg stadium i tenestemannssaker om avskjed o.l. og i ulike granskingar o.l.»
Det siktes her til situasjoner hvor saken er på et så tidlig stadium at de dokumenter som finnes ikke gir et balansert inntrykk av saken, eller det er usikkert om påstander i dokumentene er korrekte. Det er for eksempel kommet et brev med påstander om at en ansatt har skjelt ut klienter, og arbeidsgiver har foreløpig ikke fått sjekket om påstandene er riktige.
I tillegg til den situasjonen som beskrives i forarbeidene, kan bildet av en bestemt sak også bli misvisende i situasjoner hvor bare noen av dokumentene i saken er offentlige, for eksempel fordi de øvrige dokumentene inneholder taushetsbelagte opplysninger, og de offentlige dokumentene alene gir et misvisende bilde.
En annen bestemmelse som også gir hjemmel for utsatt innsyn er offentleglova § 24 annet ledd, annet punktum. Paragraf 24 annet ledd lyder slik:
«Det kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot fra private. Andre dokumenter om lovbrot, blant anna melding og tips frå offentlege organ, kan det gjerast unntak frå innsyn for opptil saka er avgjord».
Som det fremgår av ordlyden i bestemmelsen er det bare meldinger o.l. om lovbrudd fra private som kan unntas permanent, jf. punkt 3.4 ovenfor. Andre dokumenter om lovbrudd kan bare unntas inntil saken er avgjort.
Unntaket i annet punktum omhandler alle typer dokumenter som er blitt til som følge av et lovbrudd. I Ot. prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 16, merknadene til § 24 side 146, nevnes som eksempel et dokument der et forvaltningsorgan ber om opplysninger i forbindelse med et konkret lovbrudd, eller rapporter om undersøkelser som forvaltningen har foretatt for å avdekke et mulig lovbrudd.
Det fremgår imidlertid også av proposisjonen at det ikke er tilstrekkelig at dokumentet inneholder opplysninger om et lovbrudd, dokumentet må handle om lovbruddet. Det kan spørres om dette innebærer at unntaket ikke er anvendelig på dokumenter i en personalsak, ut fra en betraktning om at slike dokumenter handler om den arbeidsrettslige sanksjonen på lovbruddet, og ikke om selve lovbruddet. Bestemmelsen kan neppe tolkes så strengt. Fra Rettleiar til offentleglova G-2009-419 punkt 8.10 hitsettes:
«Både etter § 24 andre ledd fyrste og andre punktum krevst det vidare at det aktuelle dokumentet direkte omhandlar og er forfatta som følgje av eit konstatert eller mogleg lovbrot, til dømes for å klargjere, stoppe eller sanksjonere det. Det kan til dømes vere ei melding, eit dokument som inneheld forklaringar eller utgreiingar i samband med eit mogleg lovbrot eller liknande. At eit dokument inneheld enkelte opplysningar om eit lovbrot er i seg sjølv ikkje nok til at det kan gjerast unntak etter desse føresegnene. Dokumentet må handle om lovbrotet.» (Våre understrekninger.)
Et annet sted under samme punkt i veilederen fremgår følgende:
«Både etter § 24 andre ledd fyrste og andre punktum er det eit vilkår for å gjere unntak at dokumentet gjeld lovbrot. Det krevst derimot ikkje at det må dreie seg om eit straffbart lovbrot. Føresegnene omfattar også dokument om lovbrot som berre er undergitte administrative eller tenestlege sanksjonar, til dømes tilbakekalling av løyve og autorisasjonar, avskil og liknande.» (Våre understrekninger.)
Eksemplene som gis her tilsier at departementet ikke har ment at dokumenter som handler om den arbeidsrettslige sanksjonen på lovbruddet generelt skal falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. Det må således legges til grunn at dokumenter i personalsaker hvor det er tale om lovbrudd kan unntas fra innsyn i medhold av denne bestemmelsen frem til saken er avgjort.
Om når saken anses for avgjort og adgangen til å unnta dokumenter fra innsyn således opphører, er uttalt følgende i JDLOV-2010-2678:
«Endelig nevnes at en sak vil være avgjort når forvaltningen har fattet avgjørelse med hensyn til om det skal reageres mot en lovovertredelse, eventuelt om ikke å gå videre med saken. Tilsvarende gjelder dersom det blir fattet midlertidige vedtak (men dersom det kommer til ytterligere dokumenter i saken etter at slikt vedtak er fattet, vil saken først være avgjort for disses vedkommende når det foreligger et nytt vedtak i saken). Dersom en sak blir klaget inn for overordnet forvaltningsorgan, brakt inn for domstolene eller overført til politiet, gjelder det enkelte særregler for når en sak er å regne som avgjort og unntaksmuligheten etter § 24 andre ledd andre punktum således opphører, se Rettleiar til offentleglova side 145–146.»
Også når det er tale om å gi utsatt innsyn må merinnsyn etter offentleglova § 11 vurderes. Selv om det kan diskuteres om ordlyden i § 11 ( «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn…») omfatter det å gi utsatt innsyn, er både § 5 og § 24 annet ledd annet punktum «kan-bestemmelser». Forvaltningen må således uansett gjøre en vurdering av om bestemmelsen om utsatt innsyn skal benyttes. I tillegg kommer at offentleglova § 11 anses å gi utrykk for et generelt prinsipp, jf. Rettleiar til offentleglova G-2009-419 punkt 4.9.5 side 67, Ot.prp. nr. 100 (1991–1992) punkt 5.3 side 14 og JDLOV-2004-4600.
Noen betraktninger
Som det fremgår ovenfor, er det få opplysninger i en personalsak arbeidstaker har krav på at blir unntatt fra offentlighet. Og selv om arbeidsgiver skulle ønske å holde ytterligere opplysninger skjult for offentligheten, er mulighetene for dette ganske snevre. Adgangen (og noen ganger plikten) til å holde opplysninger tilbake midlertidig er imidlertid noe videre. At denne adgangen benyttes vil selvfølgelig være særlig viktig i de tilfellene hvor de aktuelle beskyldningene om kritikkverdige forhold viser seg å ikke være riktige.
Etter vårt syn kan man imidlertid spørre seg om hvor viktig det egentlig er at allmenheten har krav på opplysninger om personalsaker rettet mot underordnede ansatte og/eller ansatte som ikke utøver offentlig myndighet. Det følger av offentleglova § 1 at formålet med loven er å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig for slik å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll. Det er ikke vanskelig å være enig i at disse hensynene tilsier at offentligheten har innsyn i personalsaker mot ledere i det offentlige. Hensynene slår imidlertid etter vårt syn ikke like godt til når personalsaken for eksempel gjelder en IT-konsulent, en sekretær, en vaktmester eller en renholder. I tillegg kommer at mens ledere må være forberedt på å bli eksponert i media, er dette ikke på samme måte noe man må regne med som underordnet ansatt som ikke utøver offentlig myndighet. Som nevnt ovenfor har vi ikke funnet eksempler på saker hvor det er lagt vekt på at den ansatte har en underordnet stilling, kun det motsatte. Etter vårt syn burde reglene i større grad enn i dag skille ut fra den aktuelle ansattes stilling.
