Konsekvenser av brudd på EØS-rettslige saksbehandlingsregler – står innvirkningslæren for fall?

Brudd på saksbehandlingsreglene – hva sier EØS-retten?

Ett av spørsmålene EFTA-domstolen tok stilling til gjelder konsekvensene av at staten har brutt saksbehandlingsregler som følger av EØS-retten. Etter norsk rett løses dette av prinsippet i forvaltningsloven § 41. En saksbehandlingsfeil kan bare lede til ugyldighet dersom feilen kan ha påvirket innholdet i avgjørelsen. Hvis resultatet hadde det blitt det samme uten feilen, er vedtaket gyldig.

EØS-retten har ikke en tilsvarende generell regulering av hva konsekvensene av brudd på en EØS-rettslig saksbehandlingsregel skal være. Noen ganger står det i selve direktivet hva konsekvensen er. Hva løsningen blir hvis EØS-retten ikke uttrykkelig regulerer det, er mer usikkert.

Etter EØS-avtalen artikkel 3 har statene en plikt til å reparere brudd på EØS-retten. Det er i utgangspunktet opp til statene selv hvordan reparasjon skal skje. Grunnen til dette er primært at EØS-statene har ulik rettstradisjon, ulike måter å organisere og regulere statsforvaltningen på og ulike prosessregler for de nasjonale domstolene. Det eneste statene må passe på, er at EØS-reglene og de nasjonale reglene behandles likt (ekvivalensprinsippet) og at de nasjonale reglene ikke gjør det uforholdsmessig vanskelig å få håndhevet EØS-retten (effektivitetsprinsippet).

Konklusjonen fra EFTA-domstolen om saksbehandlingsfeil avviker fra norsk rett

I Norge er det som nevnt slik at en saksbehandlingsfeil bare fører til ugyldighet dersom feilen kan ha påvirket innholdet i vedtaket. Her har man tradisjonelt behandlet brudd på henholdsvis norske og EØS-rettslige saksbehandlingsregler likt (ekvivalens). Dessuten er det normalt enkelt å få håndhevet både nasjonale og EØS-rettslige saksbehandlingsregler, siden vi har en godt utviklet klageadgang over norske forvaltningsvedtak, og et grunnlovsfestet prinsipp om domstolenes rett og plikt til å prøve lovligheten av forvaltningsvedtak (effektivitet).

Nå har altså EFTA-domstolen konkludert med at manglende utredning av miljøkonsekvenser i reguleringsplaner må få den virkning at reguleringsplanene er ugyldige. Dette gjelder selv om det skulle være 100 % sikkert at resultatet ville ha blitt det samme, dersom man tenker bort den aktuelle saksbehandlingsfeilen. I norsk oversettelse står det følgende i EFTA-dommen:

Isolert sett fremstår dette tilforlatelig. Hvis man helt skulle unnlate å gjennomføre en pliktig miljøvurdering, men likevel akseptere den endelige reguleringsplanen, ville det undergrave det som er formålet med å foreta miljøvurderingen. Men det er også en annen måte å se dette på; hvis det virkelig er slik at miljøvurderingen ikke ville endret resultatet, gir det da mening å skulle oppheve vedtaket som ugyldig og sette i gang prosessen på nytt?

Hvilke konsekvenser er rettmessige?

Grunnen til at vi har saksbehandlingsregler er å sikre at innholdet i vedtakene er riktig eller lovlig. Dette er også grunnen til at konsekvensene av feil ved et forvaltningsvedtak avhenger av hva slags feil det er snakk om. Hvis vedtaket har et innhold som er ulovlig (for eksempel fordi vilkårene for å gi en tillatelse ikke er oppfylt), er utgangspunktet at vedtaket må oppheves som ugyldig. Annerledes er det med brudd på saksbehandlingsregler, fordi slike feil ikke nødvendigvis har betydning for innholdet i vedtaket. Det er derfor først når feilen kan ha påvirket innholdet at vedtaket kan kjennes ugyldig. Eller som Forvaltningslovkomiteen formulerte det tilbake i 1958: «Det sier seg selv at dersom det er klart at feilen ikke har hatt noen innflytelse på vedtaket, skal den settes ut av betraktning.»

Plandirektivet inneholder ingen regler som sier noe om hva som er konsekvensene av at miljøvurderinger ikke er gjort. Hva skal da bli konsekvensen? EFTA-domstolens tilnærming er å spørre om det er adgang til å gjøre unntak eller fritak fra plikten til å gjennomføre miljøvurderingene som plandirektivet krever. Svaret fra EFTA-domstolen er at «en avgjørelse fra en nasjonal domstol om at mangelen på en miljøvurdering i samsvar med reglene i plandirektivet ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold, og at vedtaket derfor er gyldig, [vil] innebære fritak fra anvendelsen av plandirektivet i sin helhet».

Hvis vi anlegger en «snill» tolkning av EFTA-domstolens avgjørelse, kan vi lese premissene slik at miljøvurderinger av en plan eller et prosjekt er så vesentlig at fraværet av dem må ha påvirket resultatet. Men det er ikke det dommerne i EFTA-domstolen skriver. Tvert imot sier de uttrykkelig at det ikke er plass for noen innvirkningsvurdering etter forvaltningsloven § 41. EFTA-domstolens avgjørelse baserer seg først og fremst på at miljøvurderingene er et mål i seg selv, og at et fravær av slike vurderinger dermed må føre til opphevelse av reguleringsplanen, selv om det skulle være sikkert at gjennomføringen av vurderingene ikke ville påvirket resultatet. Dette er en teoretisering av jussen fra dommere som tilsynelatende sitter fjernt fra virkeligheten. Det innebærer også en undergraving av norske domstolers prøving av norske forvaltningsvedtak, ved at domstolene blir tvunget til å oppheve vedtak som følge av saksbehandlingsfeil, selv om retten skulle komme til at feilen er uten betydning for innholdet i vedtaket. Kort oppsummert kan vi si at vår nasjonale og tradisjonelle ugyldighetsregel blir «spist opp» av en EØS-rettslig saksbehandlingsregel.

Saken ble først omtalt på rett24.no.

Hjort har utbredt ekspertise

God kjennskap til forvaltningsretten er sentralt for virksomheter i kontakt med offentlige myndigheter. Flere av våre advokater er anerkjent som de fremste ekspertene i landet på forvaltningsrett. Vi bistår private virksomheter i søknadsprosesser, klagesaker, prosesser for domstolene og i dialog med myndighetene. Vi bistår også det offentlige med lov- og utredningsarbeid, vurdering av hjemmelsspørsmål, organisering av virksomhet, forhandlinger, kontraktsrettslige spørsmål og i forbindelse med klager eller søksmål fra private.