Et omstridt tema i arbeidet med den nye mineralloven som trer i kraft 1. juli 2026, var om tiltak som har tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen også trenger tillatelse (konsesjon) etter mineralloven dersom tiltaket innebærer uttak av steinmasser.
Konklusjonen ble at denne typen tiltak som hovedregel trenger konsesjon etter mineralloven. Hvilken praktisk betydning dette får for kraftprodusenter fremover, vil i stor grad avhenge av den nærmere forskriftsreguleringen.
Bakgrunn
Bakgrunnen for problemstillingen er at det ofte vil være behov for mye stein når et tiltak med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen skal realiseres, for eksempel ved utbygging og utbedring av vannmagasiner og utbygging av vindkraft. For slike tiltak er det vanligvis mest hensiktsmessig å benytte steinmasser fra områder i nærheten av tiltaket. For eksempel vil det ved utbygging eller utbedring av en dam høyt til fjells som regel være mer ressurseffektivt å hente steinmasser fra et steinbrudd like ved dammen, enn å frakte steinmassene inn utenfra. I noen tilfeller vil det av praktiske årsaker også være helt nødvendig at massene tas fra nærliggende steinbrudd.
Etter gjeldende minerallov, som trådte i kraft 1. januar 2010, har det gjennom årene variert om uttak av steinmasser til tiltak som har tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen, krever særskilt tillatelse etter mineralloven.
Frem til rundt 2018 var forvaltningspraksis at det ikke var nødvendig med konsesjon etter mineralloven for å hente ut og benytte masser fra planområdet til tiltak med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen. Synspunktet var at hensynene som mineralloven skal ivareta, ville bli tilstrekkelig ivaretatt av energimyndighetenes behandling av tillatelsen til tiltaket.
Rundt 2018 endret denne praksisen seg. Direktoratet for mineralforvaltning begynte da å innføre krav om konsesjon etter mineralloven også for uttak av masser fra planområdet til tiltak med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen. Det avgjørende vurderingstemaet etter den endrede praksisen, var om massene ble tatt ut for å tilgjengeliggjøre grunnområdet for uttaket til annen bruk (for eksempel uttak av masser for å rydde plass til en vei), eller om massene ble tatt ut for å bli brukt et annet sted (for eksempel uttak av masser for å etablere en demning i umiddelbar nærhet). Dersom grunnområdet for uttaket ikke skulle brukes, ble uttaket ansett som konsesjonspliktig etter mineralloven.
Konsekvensen av den endrede forvaltningspraksisen var at kraftselskaper måtte bruke ekstra ressurser på å innhente og håndtere konsesjoner etter mineralloven, selv om både tiltaket i seg selv og det tilhørende masseuttaket var godkjent av energimyndighetene. Mange kraftselskaper opplevde at den endrede praksisen førte til unødvendig dobbeltbehandling og ressursbruk hos både selskapene og forvaltningen.
Diskusjoner under lovarbeidet
Både kraftprodusenter og NVE har i etterkant av praksisendringen anført at kravet om konsesjon etter mineralloven er unødvendig ressurskrevende og hemmende for utbygging og opprusting av fornybar kraftproduksjon.
Likevel ble det både i minerallovutvalgets utredning til ny minerallov (NOU 2022:8) og Nærings- og fiskeridepartementets proposisjon til Stortinget (Prop. 71 L (2024-2025)) lagt opp til å videreføre den endrede praksisen fra 2018 i den nye mineralloven. I proposisjonen ble det imidlertid åpnet for at det i forskrift kan gjøres unntak fra hovedregelen om konsesjonsplikt.
I vårens høring til den nye mineralloven fremhevet Fornybar Norge på vegne av bransjen at arbeidet med ny minerallov var en god anledning til å forenkle og forkorte saksbehandlingstiden for fornybare energiprosjekter. Fornybar Norge foreslo primært at energiprosjekter med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen skulle unntas fra minerallovens virkeområde, slik praksis var frem til 2018, eventuelt at slike prosjekter skulle unntas fra kravet om konsesjon. Alternativt foreslo Fornybar Norge at saksbehandlingen for et eventuelt krav om konsesjon etter mineralloven måtte samordnes med NVEs detaljplanprosess.
Rettstilstanden i den nye mineralloven
Fornybar Norges primære forslag har foreløpig ikke blitt tatt til følge i den nye mineralloven.
Utgangspunktet i den nye loven er at all utvinning av mineralforekomster på mer enn 10 000 m3 krever konsesjon etter mineralloven, jf. § 6-2 første ledd. Unntak fra dette gjelder uttak av mineraler som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut», jf. § 1-2 andre ledd. I spesialmerknadene til bestemmelsen i Prop. 71 L (2024-2025) er det uttalt at uttakene som er omfattet av dette unntaket, er de samme som før.
Dette betyr at det gjelder et krav om konsesjon etter mineralloven også for tiltak med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen – med mindre uttaket hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. I praksis vil det derfor gjelde et krav om konsesjon etter mineralloven for svært mange tiltak med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen.
Lovgiver har imidlertid åpnet for at departementet i medhold av § 6-11 bokstav b kan gi unntak fra krav om konsesjon. Videre har lovgiver søkt å avbøte problemene som et krav om konsesjon kan medføre ved å lovfeste et krav om samordning av saksbehandling. Det følger nå av § 1-8 første ledd at prosesser for behandling av planer og søknader om tillatelser som kreves for mineralvirksomhet, skal samordnes på en «effektiv og hensiktsmessig måte».
I § 1-8 tredje ledd er det fastslått at departementet kan gi forskrift om gjennomføringen av slik samordning. Slik forskrift er foreløpig ikke gitt, og forarbeidene gir bare i begrenset grad retningslinjer for innholdet i forskriften.
Oppsummering – til fordel eller ulempe for fornybar kraftproduksjon?
Hvor stor praktisk betydning det vil ha for kraftprodusenter at lovgiver har valgt å videreføre forvaltningspraksis fra tiden etter 2018 i stedet for å gå tilbake til løsningen som fulgte av praksis før 2018, vil i stor grad avhenge av om departementet i forskrift gir unntak fra krav om konsesjon, og av hvordan forskriften om gjennomføring av samordning etter § 1-8 blir utformet.
Dersom departementet gir unntak fra krav om konsesjon, og/eller tillatelsesprosessen etter energilovgivningen samordnes med konsesjonsprosessen etter mineralloven på en god måte, vil hovedregelen om krav om konsesjon etter mineralloven ikke føre til vesentlig lengre eller mer ressurskrevende saksbehandlingsprosesser.
Dersom departementet derimot ikke gir unntak fra krav om konsesjon, og samordningsprosessen ikke utformes på en god måte, er det betydelig risiko for at den nye mineralloven vil føre til lengre saksbehandlingsprosesser og unødvendig dobbeltbehandling av tiltak med tillatelse etter energi- og vassdragslovgivningen.
For å unngå at den nye mineralloven blir et hinder for utbygging og opprusting av fornybar kraftproduksjon, er det derfor viktig at departementet treffer godt med sin kommende forskriftsregulering.
