Avfallsselskaper mellom "børs og monopol"

Mange kommunale og interkommunale avfallsselskaper kombinerer oppgaven med innsamling av husholdningsavfall i hjemkommunen med utstrakt kommersiell virksomhet på andre områder. Dette er en krevende balansegang som kan by på juridiske utfordringer - et betydelig antall saker har i løpet av de siste årene havnet i KOFA og til dels i rettsvesenet. Men i løpet av høsten og vinteren har både ESA og KOFA kommet med viktige avgjørelser som streker opp nye retningslinjer for selskapenes virksomhet.

iStock_000016854539Large

Forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) inneholder et unntak fra plikten til å konkurranseutsette en tjenestekontrakt hvis kontrakten tildeles et organ som selv er en offentlig oppdragsgiver, og tildelingen skjer med hjemmel i en enerett som organet har til å utføre den aktuelle tjenesten. Både KOFA og ESA har nylig behandlet klager på kommuners tildeling av eneretter til innsamling og behandling av husholdningsavfall til kommunale og interkommunale selskaper, med det formål å kunne benytte dette ”enerettsunntaket”.

Kan et offentlig avfallsselskap kombinere kommersielle oppdrag med pålagte enerettsoppgaver?

Sentralt i klagene både for KOFA og ESA er at de aktuelle avfallsselskapene, ved siden av oppgaven med å samle inn og behandle husholdningsavfall, også behandler industriavfall i konkurranse med andre aktører. I klagene hevdes det at denne kommersielle virksomheten er til hinder for at avfallsselskapene kan anses som offentlige oppdragsgivere, og dermed for at ”enerettsunntaket” i anskaffelsesforskriften kommer til anvendelse. Verken KOFA eller ESA er imidlertid enige i dette. Så lenge selskapene fortsetter å ivareta de pålagte enerettsoppgavene knyttet til husholdningsavfall, er det ikke noe i veien for at de også driver til dels omfattende kommersiell aktivitet.

Forbud mot at monopolvirksomhet subsidierer konkurranseutsatt virksomhet

Når avfallsselskapene på denne måten får vid adgang til å kombinere en enerett for eierkommunen(e) med kommersiell virksomhet på andre områder, oppstår et annet problem: EØS-avtalens statsstøtteregler innebærer nemlig et forbud mot at konkurranseutsatt virksomhet subsidieres av inntekter fra virksomhet som er skjermet fra konkurranse. For å hindre at det skjer, må det sikres at den konkurranseutsatte virksomheten bærer sine egne kostnader.

ESA mener de nåværende reglene i forurensningsloven ikke sikrer dette godt nok, og i et vedtak fra februar i år ber overvåkningsorganet Norge om å endre reglene.

Separat regnskapsføring for hhv. konkurranseutsatt virksomhet og monopolvirksomhet

Esa mener at selskapene må føre egne regnskaper for konkurranseutsatt virksomhet og monopolvirksomhet, og den konkurranseutsatte virksomheten må bære egne kostnader, herunder sin andel av faste felleskostnader. Allerede i dag må avfallsselskapene følge forurensningslovens prinsipp om at kommunale avfallsgebyrer skal beregnes til selvkost.

Det finnes også veiledere fra Klima- og forurensningsdirektoratet (KLIF) og Kommunal- og regionaldepartementet som skal hindre kryssubsidiering. Men ESA ønsker altså enda klarere regler, fastsatt i forskrift. KLIF har på oppdrag fra Miljøverndepartementet startet arbeidet med endringer i avfallsforskriften og veilederen.

Kommunale avfallsselskaper med skattefordel 

ESA tar også opp et annet tema, nemlig at avfallshåndteringsselskaper organisert som kommunale foretak ikke betaler inntektsskatt. Dette innebærer at de får en fordel sammenliknet med konkurrenter organisert på annen måte.

Vedtaket innebærer at Norge må endre reglene. Sannsynligvis vil det komme nye forskriftskrav om separat regnskapsføring, og nye regler om fordeling av felleskostnader. Hva myndighetene vil gjøre med det skattespørsmålet ESA tar opp, er foreløpig uvisst, men mye tyder på at kommuner i fremtiden ikke vil kunne la avfallsselskaper organisert som kommunale foretak delta i konkurranseutsatt virksomhet.